刷到“北京今年中心城区共享单车总量控制在80万辆内”的新闻时，付瑞厚刚好走出褡裢坡地铁站。

彼时正值晚高峰，地铁口停放共享单车数量稀少，“都被人骑回小区了”。付瑞厚租住在离地铁口三公里不到的小区里。对忙碌了一天的他而言，这个距离略显尴尬：要走路，时间有点长;要骑车，又得“一通好找”。

在早晨，起得更早的上班族六七点钟就已把小区周边的共享单车骑“光”，这对10点打卡的付瑞厚们并不友好。

“共享单车的月卡，办得有点‘亏’，”他说，“平时一大堆，上下班时间往往很难骑到”。

付瑞厚们遇到的问题不是孤例。自2016年落地以来，共享单车的五年发展史可谓跌宕起伏。随着当年的新业态逐渐融入居民日常生活，诸如如何促进产业发展、接驳城建交通管理等一系列问题也逐渐浮现。

站在五年路口，如何处理衍生新问题，对接以往老“系统”，成为共享单车发展亟待解决的“痛点”。

东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松对《财经》E法表示，目前共享单车发展中遇到的最大问题，其实不在交通部门，而在与共享单车相关的城市管理上。

“地方政府目前对互联网租赁自行车的定位以鼓励、支持发展为主”，“但支持不仅仅是个态度，还要具体落实到人力物力的行政给付上，这一点仍需明确。”他强调。

01

慢行交通系统缺位

2017年8月，交通运输部等10部门联合出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》(下称《意见》)，意在加强对共享单车的管理。

“互联网租赁自行车是分时租赁营运非机动车，是城市绿色交通系统的组成部分，是方便公众短距离出行和公共交通接驳换乘的重要方式，”《意见》指出，“各地要坚持优先发展公共交通，结合城市特点做好慢行交通规划，统筹发展互联网租赁自行车，建立完善多层次、多样化的城市出行服务系统。”

《意见》明确了共享单车在城市交通中地位。在此基础上，各地也相继颁布鼓励共享单车发展的相关政策。

以北京为例，《2019年北京市交通综合治理行动计划》里提到完成850公里自行车道、人行步道综合治理，完成回龙观至上地自行车专用路建设。最新数据显示，“回上自行车专用路”开通一个月以来，目前日骑行量约在7000辆-8000辆。

2017年11月，上海也出台《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见(试行)》(下称《指导意见》)，明确指出要加强设施规划建设，市级层面加强慢行交通规划引领，指导各区规划建设慢行交通设施。

截至2020年6月底，有26个省份，76个城市出台共享单车实施意见或管理办法，17个城市出台考核办法，另外至少已有20多个城市将共享单车定位为城市绿色交通系统或城市慢行交通系统的组成部分，或城市公共交通的有益补充。

一位不愿具名的行业人士认为，共享单车“已经融入日常生活，并且需要配合城市治理”。共享单车必须依托“企业-政府-用户”的共建、共治、共享，完善用户信用体系，有机融入城市公共交通生态，成为公共交通服务的一部分。

随着数年前烧钱补贴“跑马圈地”的终结，目前，平台企业与城市的共建共享已成为共享单车行业的最大特点。

但受限于城建规划制约，新业态融入的过程注定不会容易。

在中国传统城建规划中，非机动车道-绿化带-双向机动车道-绿化带-非机动车道组成的的“三块板”布局普遍存在。但随着自行车使用日渐式微，类似布局也越来越少。在超大城市的新建郊区及新兴城市，这种情况尤为普遍。

以深圳为例，《财经》E法实地体验发现，市中心部分道路没有设置专门的非机动车道。如福田区深圳市政府旁的两条主要道路——福田路和益田路均未设置非机动车道，著名商业区华强北附近的主要道路——振华路也没有自行车道。

深圳市宝安区人大代表陈成就曾表示，深圳非机动车道机、非混行严重，非机动车路权缺失，慢行设施条件差，非机动车道建设缺乏统一的规划和建设标准。

上海市中心的主要交通要道——中山西路和淮海中路，也均有部分路段未设置非机动车道。

类似情况在长沙、济南、青岛、武汉等地亦十分普遍。

“在宽度20米以下的支路，这种现象最为普遍，”一位不愿具名的道路设计师表示，“中间四个车道约占去14米，两侧人行道各占3米，这就已经满了。哪里还有自行车道的空间?”

北京建筑大学城市经济与管理学院副教授蔡宗翰对《财经》E法表示，市政设施建设往往要综合考量多方利益后，以实现平衡。而中国城市建设的高峰期已过，类似共享单车这种新的交通形式出现后，若要求市政设施及时调整，“其实是很难的”。

一位上海市道路交通规划人士对《财经》E法表示，城市道路空间自设计之初就已确定，且均为一次性施工完成，目前很难再为共享单车加入空间。“除非开放公共停车场，但这样一来，其他要停车的人又没位置了”。

蔡宗翰进一步指出，为应对共享单车蓬勃发展的现实，规划设计人员必须在规划新城区时设计自行车高架专用道、自行车高速公路等，起到快速疏导交通的作用。而这也要求设计者具备对城市空间的极高利用能力和复合思维。

而目前各地的应对之道，仍以不断强化规划监管为主。

2018年，深圳政协委员王雪认为，共享单车之所以出现乱骑行、乱停放问题，根本原因在于人们无路可骑、无地可停。“政府的城市和交通规划，应该在公共资源分配上，为绿色出行做好充分的准备。”

深圳市很快反应。根据2019年出台的《深圳市轨道-公交-慢行三网融合工作方案》，2019年至2020年，深圳将完成不少于800公里自行车道新建改建工作。但顾大松指出，在实际操作中，自行车道往往“往人行道上改”，导致人行道越来越窄，骑行体验较差。

“非机动车道的提前布局和优先地位在未来道路规划中很重要。”顾大松总结。他指出，对于不合适发展共享单车的地方，可以不发展。如在一些几乎没有非机动车道的三四线城市，一味发展共享单车，短期内很可能面临一系列问题。

02

发掘“最后一公里”的价值

2017年1月，国家发改委曾公开表示，以“摩拜单车”和“ofo”为代表的共享自行车为城市交通中短距离出行，解决“最后一公里”提供了有力支撑。

政策背书下，共享单车的商业基底愈发牢固。

事实上，“最后一公里”概念本身也是共享单车理念的合理延伸。

随着政府施政心态和理念的转变，行政管理手段由“面面俱到”转向简政放权，运营成本成为必须考量的因素。

“最后一公里”被业内普遍认为是公共交通中“最贵的一公里”。

对于城市公交行业的财政补贴，国务院及相关部委近年来已出台多个政策文件，但财政补贴的主体却多在地方政府，受限于各地城市财政实际情况，公交行业财政补贴支出困难。

“为了几个或十几个人，专门开设一条公交线路或设置一个站点，成本是很高的，”前述道路交通规划设计人员对《财经》E法坦言，增加公共交通站点从城市运营的角度并不划算，“最后一公里”的问题不可能依靠公共交通解决，共享单车的价值正在于此。

蔡宗翰对大城市传统的分区规划模式提出批评。他认为，此前的规划让居住区与工作区相隔过远，需要大量公共交通满足通勤需求，增加了碳排放，“北京上海的‘睡城’就是最明显的例子”。但成本因素又导致公共交通无法实现对需求的充分细化。因此，共享单车类平台是在承担政府公共交通“最后一公里”的运营职能，“在帮政府的忙”。

共享单车与公共交通系统的接驳质量，成为前者实现“最后一公里”价值关键。

根据《道路交通安全法》规定，非机动车应当在规定地点停放。未设停放地点的，非机动车停放不得妨碍其他车辆和行人通行。

顾大松指出，应加快建设MaaS(出行即服务)系统，实现共享单车和轨道交通接驳一票制，从出行链的角度规划、建设、管理相关出行服务：“比如你去坐地铁的话，单车接驳的钱就可以给你免掉，这就要求共享单车与站点进行深度对接。”

上海交通大学交通运输工程系助理研究员汪涛对《财经》E法表示，共享单车与公交是互相补充、互相衔接的方式，在覆盖率、覆盖半径、服务能力上有明显区别，需要将二者进行功能整合，并对换乘衔接过程进行优化，从而提升公共交通系统与慢行交通系统的整体服务水平与效益。

平台企业对此也有清晰认识。

青桔单车方面对《财经》E法表示，共享单车具备公共交通接驳、不堵车、方便停放等特点，可以有效提升城市出行效率，与传统公共交通形成取长补短的促进关系：“青桔在做好公共交通间的接驳工作、推动低碳绿色出行方式的同时，会针对每座城市的具体情况机动性地配合城市的出行需求。”

哈啰出行方面则认为，在推动全社会碳减排过程中，共享出行平台“是一个很好的载体”：“共享出行范畴内的共享单车、共享电单车以及顺风车可有效替代或者减少高碳出行方式”。

03

平台能做更多

除停放规划、管理和执法监督外，顾大松认为应注重对共享单车平台的投放管理，明确投放规则。他认为这是核心问题，属“源头治理”。

蔡宗翰同样支持这一观点。他强调，城市的新站点可以通过设计制造空间，但现存老站点“恐怕没办法”。城市大体规划已成型，再去改动代价太大，也不可能。所以应由“赚钱的人”，也就是平台公司承担这一社会责任。

“既然是替政府承担任务，那就应给予适度的补贴。”蔡宗翰表示，政府可以通过“赏罚并重”的方从城市规划的角度进行调整。赏，可以是在公交车站附近划定停车区，对规范停车的共享单车企业给予补贴奖励，或免费调度维修等;若不规范停车数量超出某个范围，也可采取罚款等举措。

针对车辆投放问题，《意见》提出，要引导有序投放车辆，根据城市特点、发展实际等因素研究建立车辆投放机制，引导企业合理有序投放车辆。

随着精细化管理深入，各城市也正逐渐探索对平台的约束和沟通机制。

2020年南京市江宁区组织美团、哈啰、青桔等共享单车平台运营负责人召开整治调度部署会，督促各运营企业做好总量控制，配足运维管理人员，进一步科学规划共享单车停放泊位，精确到点位、标号、可停放数量，并制成标志标识设置在各点位上等。

2020年5月，沈阳宣布将搭建沈阳城市共享单车监管平台，“重拳治理”共享单车乱停乱放现象。若出现共享单车企业维管不力，多次综合考评排名倒数第一，“将被责令退出沈阳市场”。

2021年4月，石家庄也出台政策要求，共享单车平台“出现不按考核要求减投或违规多投车辆的”，由交通运输部门记入信用信息共享平台，并立即冻结车辆投放份额，上报网信及通信管理部门，下架企业APP。

与主打治标的行政监管不同，共享单车平台是实现有序出行“治本”的关键。首要问题就是共享单车的乱停乱放。

青桔单车方面对《财经》E法回应表示，青桔方面着重强调了自身应对问题的智慧方案：“青桔采用‘智能中控+分体锁’的技术方案，用户在骑行后结束后，需将车辆停放在app内地图提示的停车点才能关锁结束骑行。借助北斗高精度定位系统，可实现亚米级定位，结合定点存取模式，青桔的无桩入栏结算为城市的单车管理提供新实践。”

哈啰出行方面则表示，自身“早在2019年就提前预判定点停放趋势，率先研发相关技术、开展实践应用，是行业内第一家将蓝牙道钉技术进行商业化落地的企业”。哈啰方面强调，截至目前，该技术已经在全国近三分之一运营城市投入应用。

潮汐问题则是治理的另一个关键难点。

早高峰时，大量居民区附近共享单车供不应求，而地铁口、写字楼等对共享单车需求不高的地段(特指该时间段)出行目的地则“车满为患”。

“政府显然无力解决这个问题。”蔡宗翰表示。

而对平台而言，仅靠“均衡投放”似无力解决根本，完全靠人工调度则成本过高。

在回应这一问题时，青桔表示，自身将采用后台智能化调度，借助“青桔智控中心”对用户骑行需求进行预测，同时监测每个点位目前车辆的数量，通过系统智能调度，前置判断及处理车辆供需及淤积问题。

“同时，在线下配合保障和清淤小组，针对骑行热点区区域及时响应，切实保障用户的高峰出行。另外，目前在北京等城市，青桔也在逐步试点热点区域调度车辆的可视化，让用户对高峰期的车辆情况有了更为直观有效的感知和预判。”青桔方面称。

哈啰方面称，依靠“哈啰大脑智能调度系统”，哈啰单车和哈啰助力车可以基于某一站点的站点属性、历史骑行数据、天气等因素，通过算法和人工智能对某一点位的车辆进行供需预测;同时基于调度人员的实时位置、载具运力，生成不同点位的调度任务，并为调度人员“规划出相对最优的调度路线”。

哈啰方面强调，目前，哈啰大脑智能调度的效果已经覆盖哈啰全部运营城市的约50%，“在智能调度上线的城市，相比人工经验调度，平均每辆哈啰助力车每天可至少多服务一位用户”。

04

行政力量应“软硬兼施”

2017年4月，深圳市先行出台了《关于规范互联网自行车发展的若干意见》，同年8月，交通运输部、中央宣传部等十部门联合印发《意见》。随后，北京、杭州等地也陆续颁布共享单车新规。

但问题依旧存在。一位法律学者对《财经》E法表示，各地出台的指导意见更关注对共享单车监管，并未涉及市场纠纷解决机制、行政机关职权范围界定等问题，存在明显立法空白。

顾大松对此也有深刻体会。他指出，《意见》明确，共享单车的停放管理由公安部门和城市管理部门共同指导，交通违法行为则由公安部门查处，“非机动车其实没有纳入交通部门行业管理的范畴”。他建议，随着交通新业态的变革出现，城市交通体系中的合理协调对以人为本的城市交通建设极有帮助。应从监管主体上明确交通部门的职责。

此外学者们认为，共享单车的路权问题应被高度重视。顾大松强调，路权不仅指通道，也包括非机动车道的硬隔离、连续及路面的整洁、停放区的优先配置或资源倾斜等。

汪涛也指出，按照目前的国家标准，从服务机动车的功能角度，道路分为快速路、主干路、次干路、支路等，而并没有对非机动车的通道进行分级。

汪涛建议，城市道路要从服务非机动车的功能角度进行明确分级。分级的关键，一是要按需分级，也就是按现状路段非机动车通行需求进行分级;二是要发挥引导作用，类似TOD(公共交通为导向的开发)的概念，道路的分级与功能差异化设计，也可以对出行产生影响，例如可以引导机动车和非机动车汇集在不同的通道，就能在一定程度上减少机非冲突，提升安全。

顾大松对浙江宁波的相关立法给予高度评价。

2019年7月1日修订施行的《宁波市非机动车管理条例》(下称《条例》)第十八条与第三十七条确立了包括总量调控、电子注册、电子围栏、即时代履行四项“硬”制度，要求平台严格执行;同时，《条例》第十八条第二款规定，相关部门可以与互联网租赁非机动车经营企业签订非机动车停放管理协议，明确经营企业应当履行的日常停放管理义务和违反规定停放车辆的处置等事项。

“这为管理部门与企业之间细化停放管理规则预留了协商空间，从而通过‘软法’方式补充了刚性‘硬法’的不足，进而推动共享电单车的精细化管理。”顾大松表示。(刘畅)